Общественный фонд «Международный институт социологии и политики» 15 августа провел в Алматы круглый стол, посвященный земельной проблеме 2003 и 2016 годов.
По данным dialog.kz, это четвертый из серии круглых столов, посвященных поворотным точкам в истории независимого Казахстана, которые будут проводиться в течение 2025 года.
Приветственное слово произнес директор ОФ МИСП Андрей Хан. Модерировал круглый стол заместитель директора фонда Марат Шибутов. В работе круглого стола приняли участие политологи Эдуард Полетаев, Андрей Чеботарев, Лилия Маньшина, Ильяс Бактыгалиев, Ольга Мальцева, историк Лайла Ахметова, дипломат Рустем Курмангужин, известные журналисты Джанибек Сулеев и Кенжебай Тогубаев, социолог Айнур Бакытжанова, инженер Самат Камысбаев и другие.
Первый доклад «Обсуждение и принятие Земельного кодекса Республики Казахстан: политические аспекты» представил известный политолог Андрей Чеботарев.
В начале презентации подчеркивается, что земельные ресурсы находятся в государственной собственности, но допускается частная собственность в пределах закона. Введение частной собственности на сельскохозяйственные земли рассматривалось как ключевой фактор для развития аграрного сектора. Отсутствие такой собственности тормозило развитие залоговых отношений и капиталовложений, а также стабильность земельных отношений, что препятствовало формированию средних и крупных сельхозпредприятий.
Из Послания Президента Казахстана Нурсултана Назарбаева народу страны в 2002 году приводится важная цитата, отражающая позицию власти:
«Надо признать, что принятый недавно Закон о земле не продвинул страну к цивилизованному рынку… Краеугольным камнем данного закона должен быть ответ на жизненно важный вопрос: “Нужна ли частная собственность на сельскохозяйственную землю?”… Собственность на землю — это мотивация к ее обустройству, чтобы было что передать своим детям. Земля без хозяина — сирота. Экологическая катастрофа настигает именно ничейную землю… Уверен, что именно данный состав Парламента сможет выполнить эту историческую миссию…» (29.04.2002 г.)
В 2003 году в политической жизни Казахстана отмечается нарастание раскола внутри правящей элиты и активизация оппозиции. Партийный состав Мажилиса характеризуется многообразием с преобладанием партии «Отан» и другими политическими силами.
Хроника событий показывает этапы разработки и обсуждения проекта кодекса: от президентского поручения в апреле 2002 года, через многоступенчатое рассмотрение в парламенте, до внесения сотен поправок депутатами. Особое внимание уделялось слушаниям, где депутаты внесли 562 поправки в первом чтении и 784 — во втором.
Основные положения проекта Земельного кодекса включали:
- Право граждан и негосударственных юридических лиц приобретать сельхозземли в частную собственность либо получат их в долгосрочное землепользование (до 49 лет);
- Автоматическое предоставление права собственности тем, кто имел постоянное землепользование;
- Возможность рассрочки при выкупе земли;
- Запрет на передачу земель иностранцам в собственность, только аренда;
- Отчуждение или переоформление земли при выходе из гражданства.
Депутатские поправки были принципиальными и включали, например:
- Предоставление права собственности на землю на безвозмездной основе жителям сельской местности, уже имеющим право землепользования;
- Запрет субаренды с 2007 года;
- Лимиты на размер земельных участков для юридических лиц (5% от общей площади, у правительства 10%);
- Лимиты аренды для иностранцев;
- Направление средств от продажи земли в Фонд поддержки плодородия и сельхозпроизводителей.
Возражения правительства, выраженные премьер-министром Имангали Тасмагамбетовым, касались несогласия с принципиальными поправками. Вопросы с законом вызвали политический кризис, включая обращение премьера в Конституционный Совет и попытку поставить вопрос о доверии правительству.
После отбытия в отставку Тасмагамбетова 11 июня 2003 года президент призвал прекратить политические игры и заявил о готовности согласовать отдельные депутатские поправки, в частности:
- 5%-ая норма предельного размера земельных участков для юридических лиц;
- Отсрочка запрета субаренды.
Президент внес возражения на 9 статей Земельного кодекса, которые затем были рассмотрены депутатами Мажилиса. В то же время, в обществе и парламенте шли острые дискуссии. Приводятся аргументы «за» и «против» принятия кодекса.
В поддержку выступали несколько политиков.
- Ромин Мадинов, депутат и председатель Аграрной партии:
«Ключевым в проекте нового земельного законодательства является введение частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения… Паи, которые сегодня находятся во владении крестьян, останутся за ними… У простого сельчанина появляется выбор: приобрести землю в собственность или продолжать работать на ней в аренде» (5.04.2003).
- Ермухамет Ертысбаев, советник президента:
«Частная собственность на землю — последнее фундаментальное звено в цепи рыночных преобразований, которые осуществляет президент Назарбаев… Реформа — проявление политической воли реформаторов, а не разрешение эмоций» (29.05.2003).
- Леонид Бурлаков, председатель комитета Сената:
«Возражениями президента расставлены точки над “i”. Были противоречия с другими законами, но это — юридическая техника… В целом я согласен с возражениями президента» (18.06.2003).
Противниками выступали, среди прочих:
- Петр Своик и Толен Тохтасынов из «Демократического выбора Казахстана»:
«Обсуждение вопроса о возможности введения частной собственности следует отложить до создания прозрачной избирательной системы и действительно представительных органов власти» (3.03.2003).
- Серик Абдрахманов, депутат Мажилиса:
«Необходимость продажи сельхозземель не обоснована… Земля казахская — не пустырь… непонятно, какого хозяина ищут авторы кодекса» (29.04.2003).
- Серикбай Бисетаев, депутат:
«Принятие кодекса приведет к массовому обезземеливанию сельских жителей, ухудшит положение сельских пенсионеров, усилит миграцию в города и за рубеж… Кодекс сырой, последствия не продуманы» (15.05.2003).
Причинами конфликта вокруг кодекса стали отсутствие единства в обществе и парламенте, недостаточная разъяснительная работа среди населения, отсутствие активной поддержки среди сельчан и агропроизводителей, а также внутриполитические разногласия, в том числе между премьер-министром и спикером Мажилиса.
Президент Назарбаев в своей книге «Казахстанский путь» отметил:
«Имангали Тасмагамбетов решил, что если большинство Мажилиса против него, он не может оставаться премьером… Высшему руководству необходимо сдерживать свои эмоции, когда речь идет об интересах страны».
В итоге Земельный кодекс был подписан президентом 20 июня 2003 года после внесения и одобрения его возражений.
Таким образом, принятию кодекса предшествовала сложная политика, объединяющая усилия властей, депутатов, оппозиции и общества. Кодекс стал важным шагом в земельной реформе и переходе к рыночным отношениям в аграрном секторе Республики Казахстан.
Вторым выступил заместитель директора ОФ МИСП Марат Шибутов, бывший в 2016 году членом Комиссии по земельной реформе и бывший непосредственным участником тех событий.
Как говорится в его презентации «Земельный кризис 2016 года и его последствия», в основе кризиса 2016 года лежала предложенная земельная реформа, включавшая отмену аренды новых сельскохозяйственных земель, выкуп арендуемых земель или значительное повышение арендной платы, а также разрешение продажи сельскохозяйственных земель иностранцам. Он также отметил, что в тот период в частнйо собственности находилось всего 2% от сельскохозяйственных угодий, остальные 98% были в аренде.
Закон от 2 ноября 2015 года № 389-V «О внесении изменений и дополнений в Земельный кодекс» стал спусковым крючком для протестных действий. 30 марта 2016 года министр национальной экономики Ерболат Досаев объявил, что с 1 июля 2016 года будет выставлено на торги 1,7 миллиона гектаров сельхозземель. Это вызвало волну пикетов и массовых митингов по стране, включая крупные акции в Атырау, Актобе, Семе, Жанаозене, Кызылорде и Алматы в апреле-мае 2016 года.
В ответ на кризис 6 мая 2016 года Президент Казахстана ввёл мораторий до 31 декабря 2016 года на применение отдельных норм земельного законодательства, приостановил предоставление сельхозземель иностранцам и ограничил продажу земель в частную собственность. Были даны поручения правительству внести законодательные поправки и создать Комиссию по земельной реформе для разъяснения норм Земельного кодекса и выработки предложений по реформе.
Комиссия, созданная распоряжением Премьер-министра, включала 75 членов, была структурирована на четыре рабочие группы: по правовым вопросам (руководитель Мухтар Тайжан), по информации и разъяснению (Мурат Абенов), по обеспечению прозрачных процедур (Дос Кушим) и по экономическим вопросам (Ахылбек Куришбаев). В течение нескольких месяцев комиссия проводила заседания и выездные встречи в разных регионах с целью обсуждения проблем и сбора мнений граждан.
Основными решениями комиссии стали сохранение аренды земель для физических и юридических лиц на срок до 49 лет, усиление контроля за рациональным использованием земель и введение постоянного мониторинга, включение представителей общественности в состав земельных комиссий, а также ужесточение государственного надзора за землепользованием и охраной земель. Был введён мораторий на 5 лет на применение спорных норм закона, установлены максимальные размеры земельных участков в аренде, ограничения на предоставление участков, примыкающих к границе, а также запреты на передачу пастбищ и сенокосов в частную собственность для содержания личного подворья.
В результате были приняты Закон «О пастбищах» в 2017 году, внесены поправки в Земельный кодекс и запрещена аренда сельскохозяйственных земель иностранцами. Комиссия продолжила работу и в 2021 году.
Отдельно Марат Шибутов сказал о своих предложениях которые прошли (структура комиссии по земельной реформе и внедрение депутатов и общественников в земельные комиссии), а также предложения, которые не прошли (включая двухступенчатые процедуры предоставления земель с общественными слушаниями и инициатива по бесплатной передаче земли крестьянам, арендующим менее 50 гектаров).
В материале рассматриваются и уголовные дела, связанные с протестными лидерами Максом Бокаевым, Талгатом Аяном и бизнесменом Тохтаром Тулешовым, а также гражданский иск Маргулана Сейсембаева против Мухтара Тайжана, связанный с денежными переводами в период протестов. Эти факты коренным образом меняют мнение о подлинных причинах протестов 2016 года.
Таким образом, земельный кризис 2016 года стал значимым политическим и социальным событием, вызвавшим серьёзные реформы и изменение политики в сфере земельных отношений Казахстана.
Третьим был доклад политолога Лилия Маньшиной «Земельная проблема в Республике Казахстан в выступлениях казахстанских политиков», который представлял собой обзор взглядов казахстанских политиков и общественных деятелей на земельную проблему в Казахстане, с основным акцентом на период около 2006 и 2016 годов, включая протестные движения и политические дискуссии.
Президент Нурсултан Назарбаев в книге «Казахстанский путь» (2006) подчёркивал, что земля — это не наследство от предков, а заём у потомков, и только истинный хозяин будет бережно к ней относиться: «Мы не получаем природу в наследство от наших предков, мы берем ее взаймы у наших потомков». Он отмечал, что земельный вопрос вызвал много противоречий, но многие опасения противников частной собственности не имели достаточных оснований. Например, страх концентрации земель у «латифундистов» он пояснял так: «…в многих странах, в том числе США и России, компании, владеющие землей, работают как интеграторы производства и практически не имеют земли в собственности». Кодекс предусматривал ограничения для предотвращения концентрации земли в одних руках.
Назарбаев также выделял приоритетное право на приобретение сельхозземель для граждан с аграрным образованием, проживающих в сельской местности:
«Основным аргументом сторонников полной либерализации было привлечение иностранных инвестиций, но в сельском хозяйстве функционирует только национальный капитал…»
В 2016 году на XXIV сессии Ассамблеи народа Казахстана Назарбаев опроверг слухи о продаже земли иностранцам: «Вопрос о продаже сельскохозяйственных земель иностранным гражданам не стоит и не обсуждается… Спекуляции на эту тему беспочвенны». Он объяснял продление срока аренды земли до 25 лет необходимостью дать фермерам возможность окупить вложения: «За 10 лет никто не может возвратить свои деньги, особенно иностранные инвесторы. Поэтому продлили на 25 лет…»
Петр Своик, экономист, в апреле 2016 года критиковал мораторий на продажу земли, называя его лишь отсрочкой и указывая на минимальный объём инвестиций в сельское хозяйство: «Мы дружно боимся захвата земель иностранцами — а доля прямых иностранных инвестиций после 2003 года в сельское хозяйство составила всего 0,12%!»
Политические обозреватели и зарубежные СМИ указывали на то, что власти пытаются провести приватизацию земли, несмотря на протесты общества, и связывали это с обещаниями китайским партнёрам.
Экономист Олжас Худайбергенов предлагал ужесточить запрет на продажу и аренду земель иностранцам, включая компании с долей иностранных учредителей:
«Аренду можно разрешить, но только гражданам и юридическим лицам стран, не имеющих общей границы с Казахстаном…»
Общественный деятель Амиржан Косанов указывал, что земельный вопрос принципиально не решён и может привести к новым протестам:
«Земельная комиссия, несмотря на своё широкое составление, создана провластными фигурами и скорее призвана выпустить пар, а не решить проблему».
Депутат Владислав Косарев и его коллеги-коммунисты выражали обеспокоенность концентрацией земель у крупных агрофирм — латифундистов, коррупцией и негативными социальными последствиями:
«Земля перестала восприниматься как главный источник продовольствия… Более того, Земельный кодекс лишил многих дольщиков права голоса, и реальными собственниками стали крупные зерновые компании».
Айкын Конуров прогнозировал снижение качества землепользования и риски утраты контроля над земельным фондом:
«Высокий уровень коррупции в местных исполнительных органах может привести к созданию групп латифундистов по принципу «собаки на сене», что создаст социальное напряжение».
Бизнесмен Маргулан Сейсембаев утверждал, что для стран с высокой коррупцией и слабой экономикой земля — это вопрос национальной безопасности, а не экономический актив:
«Я против продажи сельхозземель иностранным компаниям и гражданам. Право собственности и аренды должно принадлежать только гражданам Казахстана, что нужно закрепить в Конституции минимум на 25 лет».
Земельный активист Талгат Аян в интервью 2020 года отметил, что проблемы сохранены:
«Вопрос приостановлен до окончания моратория, но если в кодексе не прописаны наши требования — они не выполнены… Латифундисты завладели сотнями гектаров, не осваивают их и ждут продажи».
Обобщая, в документе отмечается, что Назарбаев выступал за частную собственность исключительно для граждан Казахстана с жёстким регулированием и запретом продажи иностранцам, считая экономические аргументы привлечения иностранных инвестиций в сельское хозяйство несостоятельными. В 2016 году он вновь подтвердил такие позиции и критиковал протесты, основанные на дезинформации.
Экономисты и депутаты выражали обеспокоенность коррупцией, концентрацией земельных участков, неэффективным управлением, социальным риском обезземеливания сельчан и утратой контроля, предлагая усиление государственного регулирования и защиту национальных интересов.
Общественные активисты критиковали закрытость властей, требовали передачи неиспользуемых земель гражданам для обработки и считали мораторий лишь временной мерой, после которой вопрос может быть поднят заново.
После уже состоялась активная дискуссия. Участники отметили, что отсутствие массовой частной собственности на сельскохозяйственные угодья привело к сосредоточенности растениеводов на однолетних культурах, экстенсивным технологиям, ориентации на постоянное получение дотаций и зависимости фермеров от акиматов. Также все были удивлены, насколько быстро пропала в Казахстане синофобия – ведь потом масштабные проекты с китайскими инвесторами и безвизовый режим с Китаем не привел вообще к протестам. Кроме того, все больше возникают опасения по поводу протестной активности – насколько протесты реально представляют народные настроения, а насколько это все проплаченные акции.
Следующий круглый стол будет посвящен делимитации государственной границы.
